湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、湖北水事研究中心主任 呂忠梅
◆呂忠梅
2012年5月，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會議暨松花江流域水污染防治專題會議上提出，要更加注重保護(hù)優(yōu)先，優(yōu)先保護(hù)水質(zhì)良好和生態(tài)脆弱的江河湖泊。在“十二五”期間，按照突出重點(diǎn)、擇優(yōu)保護(hù)、一湖一策、績效管理的原則，完成30個湖泊的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，進(jìn)一步明確了“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”的工作思路。
我國長期以來將湖泊與江河視為一個整體，在立法上采取一視同仁的態(tài)度。如《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律法規(guī)都可以成為湖泊保護(hù)的法律依據(jù)。但是，這些法律實(shí)施多年，中國的湖泊保護(hù)形勢卻日益嚴(yán)峻。
實(shí)行湖泊專門保護(hù)，變消極被動的應(yīng)對填補(bǔ)為積極主動的防患未然
為了改變湖泊保護(hù)的現(xiàn)狀，國家在近年來出臺了一系列政策措施，將湖泊保護(hù)從一般性的水資源保護(hù)中獨(dú)立出來，更加強(qiáng)調(diào)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的特殊功能，強(qiáng)調(diào)湖泊水質(zhì)保護(hù)的特殊性，使得湖泊保護(hù)工作具有了明確的針對性和實(shí)效性。
2012年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部和水利部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011~2015年）》。在這個文件中，不僅將湖泊（水庫）與江河相互并列，而且以水質(zhì)保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，明確了水質(zhì)維護(hù)、水質(zhì)改善和風(fēng)險防范3種類型，針對湖泊的不同水質(zhì)狀況，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)的差異化。
自此，我國的湖泊保護(hù)工作思路基本形成，其內(nèi)容包括兩個方面，一是將湖泊保護(hù)從一般意義上的水資源保護(hù)中分離出來，實(shí)行湖泊專門保護(hù)。二是對湖泊根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類保護(hù)。“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”正是在這樣的背景下提出來的，是對水質(zhì)良好湖泊所進(jìn)行的風(fēng)險防范型保護(hù)。
如果說近年來國家出臺的一系列湖泊保護(hù)舉措是一種組合拳，那么“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”則是其中的一記重拳，它標(biāo)志著我國湖泊保護(hù)理念的重大轉(zhuǎn)變。
過去，一些湖泊之所以得到國家和地方的高度重視，是因?yàn)槠湮廴厩闆r已經(jīng)非常嚴(yán)重，到了非治不可的程度。這種“先污染后治理”的理念和模式，不僅十分被動，而且投入大、收益小。
環(huán)境保護(hù)由環(huán)境污染防治和自然環(huán)境保護(hù)兩部分組成，前者側(cè)重于應(yīng)對環(huán)境污染，解決的是由壞變好的問題。后者則更多立足于保育，解決的是好上加好的問題。當(dāng)然，兩者并不絕對分立，往往是治理與保育并行。
湖泊保護(hù)亦是如此。一方面，要治理各種污染源導(dǎo)致的湖泊水質(zhì)污染，盡力使其由壞變好，進(jìn)而鞏固成果。另一方面，要保育那些基礎(chǔ)較好的湖泊，在防止污染、維護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，力爭湖泊水質(zhì)更好。
從我國湖泊保護(hù)的思維上看，從過去主要將投入重點(diǎn)、制度重心放在對已經(jīng)形成嚴(yán)重污染的湖泊治理，到現(xiàn)在明確提出“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”，是一種思維模式的轉(zhuǎn)換，即變消極被動的應(yīng)對填補(bǔ)為積極主動的防患未然，求增量而非僅僅保存量。
“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”的實(shí)現(xiàn)亟需制度保障與機(jī)制支撐
國家對于“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”出臺了一些措施，尤其是建立了中央財(cái)政專項(xiàng)資金，為理念的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。但是，要真正實(shí)現(xiàn)“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”，必須制度先行、規(guī)則先定。只有在法治的框架下，良好的理念才可能通過制度的實(shí)施變成現(xiàn)實(shí)。
在我國，目前尚無湖泊保護(hù)的專門國家立法。近年來，有一些地方根據(jù)本地實(shí)際情況，制定了一些湖泊保護(hù)的地方性法規(guī)，如《湖北省湖泊保護(hù)條例》、《江蘇省湖泊保護(hù)條例》。但由于地方立法權(quán)限的約束，在許多重大事項(xiàng)上無法突破。
首先，湖泊保護(hù)的管理體制問題。根據(jù)法律授權(quán)，環(huán)境保護(hù)部代表國家對水污染防治工作實(shí)施綜合管理，主要是對水質(zhì)的管理。上述兩部條例所確立的管理體制分別看來都十分合理，但在環(huán)境保護(hù)的實(shí)際工作中則是矛盾重重，兩部條例執(zhí)行過程中的越位、錯位、缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。
目前，有關(guān)“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”的政策雖然是由環(huán)境保護(hù)部、水利部共同制定，但主要還是從水質(zhì)保護(hù)的角度出臺文件。這一政策并未明確兩個部門間的權(quán)力分工，也沒有建立權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制，更沒有解決我國水資源管理中的體制癥結(jié)。
其次，湖泊保護(hù)的一湖一策問題。建立專門的湖泊保護(hù)機(jī)制，是國內(nèi)外湖泊立法和執(zhí)法的成功經(jīng)驗(yàn)，即立足于良好湖泊的實(shí)際，因地制宜，設(shè)置專門的湖泊管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行執(zhí)法權(quán)的集中委托。
在我國沒有湖泊保護(hù)專門立法的情況下，要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，必須解決兩個方面的問題，一是承認(rèn)不同功能的良好湖泊保護(hù)目標(biāo)的差異性，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行專門立法，建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。二是突破湖泊管理的區(qū)域性限制，建立良好湖泊保護(hù)執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制。
再次，地方政府的良好湖泊保護(hù)責(zé)任問題。湖泊作為水生態(tài)系統(tǒng)的一部分，具有流域特性，即便是湖盆在一個地方行政區(qū)域內(nèi)的湖泊，其匯水范圍也可能存在跨區(qū)域情況。湖泊保護(hù)中很容易形成流域管理與區(qū)域管理的矛盾和沖突，直接影響到湖泊保護(hù)的效果。
因此，必須落實(shí)環(huán)境保護(hù)問責(zé)制，解決好政府行政首長對轄區(qū)內(nèi)的良好湖泊保護(hù)負(fù)總責(zé)的問題，建立完善的責(zé)任追究機(jī)制。
